中国地方政府创新的动力机制：从“中间不动”到“中间主动”

地方政府创新是以地方政府为主体的治理创新行为。无论是传统官僚，还是现代官僚体制，其共同特点是执行者，是政治体制的保守者，甚至是创新的障碍者。特别是中国实行单一体制，地方政府更多的是中央决策的执行者，自主行为的体制空间较小。
    改革开放以来，中国的地方政府创新却风起云涌，成为整个国家体制创新中最有活力的领域。那么，在中国，地方政府创新的动力机制是什么呢？
    中国地方政府创新也经历了一个历史过程。
    在改革开放初期，有个别地方在某些环节对旧体制进行了突破，但是，还没有出现严格意义上的地方政府创新。当时，在极少数地方，特别是基层出现了对人民公社体制的突破，并得到省级领导人的鼓励，从而率先突破旧体制。但是当中央决定在全国推行家庭联产承包责任制时，却受到了地方政府领导人的消极抵制。当时流行的是“上面放，下面望，中间有个顶门杠”。
    其原因主要有：“社会主义”意识形态限制，历次政治运动的整肃，以及计划经济体制的限制。地方政府可以说是在中央压力和基层推动下适应农村改革的。
    改革开放以来，地方政府创新的空间被打开。这首先在于通过解放思想打开意识形态的禁锢，并重新确定“尊重实践、尊重创造”的指导思想，甚至为了发展，中央鼓励地方“大胆试、大胆闯”。因为实践和经验具有深厚的事实基础，不是出于先在的理念和空想。其次是宣布不再进行大规模的政治运动，解除了地方干部怕“犯错误”的后顾之忧。再次是计划经济体制改革后，国家实行分权式治理，地方自主性获得体制性空间。
    中国的体制改革开始由“中间不动”向“中间主动”转变。
    当然打开地方政府创新的禁区，并不意味着地方政府会自动创新，也不意味着地方政府创新就没有阻力。事实上，改革开放以来，中国地方政府创新发展是不平衡的，表现形式也不一样。
    一类是被动的创新。这种创新是基于某种治理压力而被迫进行的创新。改革开放以来，尽管经济获得很大发展，但发展处于不平衡状态。那些发展相对落后的地区和领域，如农村的社会矛盾相对较多，治理的难度就相对较大，民众的不满情绪也更强烈。农民往往采取上访、上告、群体性事件等方式进行利益表达，造成地方和基层的治理危机。
    为了化解危机，地方和基层只得采用新的治理方式，从而促进了地方政府创新。农村基层出现的“海选”村官、，“两票制选村书记”、“村务公开”的启动，可以说都来自于被动的创新。
    另一类是主动的创新。这种创新主要是基于某种治理理念的自觉式创新。创新者并不仅仅是为了解决某些具体问题，而是希望对原有体制的突破，尝试实行新的方式。如乡镇长直接选举、地方财政公开、城市社区管理体制改革、地方行政首长问责、外来工权益维护等。这类创新的主体是地方干部，其动力机制较复杂。有出于政治抱负的，也有出自创新可以得到鼓励的，还有出于一时兴起的。
    总的来看，中国地方政府创新主要还是县乡以下的地方基层。这一方面是因为中国改革开放的活水源头在基层社会民众，另一方面也由于改革开放以来的社会矛盾主要在基层。
    地方政府创新主要是一种治理上的创新，是问题导向的创新。因此其创新具有局部性、局限性特点。进一步的创新则需要中央政府创新的呼应和支持。
    同时，问题式创新缺乏规律性和持续性。一是对创新的庸俗理解，大量的只是方法的改进。二是创新行为犹如一团绽放的火花，瞬间耀眼，瞬间消失。
    为此，一要倡导有规划的创新，将地方政府创新行为导向合乎规律的通道上来。二要强化持续性创新，将创新行为变为持续不断的行为模式。

还行